Si è trattato di una tornata importante, con 719
comuni (l'8,9% del totale degli enti) chiamati alle urne (di cui 528
appartenenti a Regioni a statuto ordinario e 191 a Regioni a statuto
speciale). Tra questi, 7 comuni con più di 100 mila abitanti (Roma,
Catania, Messina, Brescia, Siracusa, Vicenza e Ancona) e 21
capoluoghi di Provincia (di cui 2 capoluoghi di Regione).
Una tornata elettorale che, al di là di ogni
considerazione di ordine politico, segna comunque l'inizio di una
nuova era. I 719 nuovi sindaci che, fra qualche giorno, presteranno
il loro giuramento, infatti, si troveranno a "fare i conti"
con le amministrazioni di cui assumeranno il governo con un approccio
del tutto nuovo, imposto dall'articolo 4 bis del D.Lgs 149/2011
(articolo introdotto nel nostro ordinamento dal famoso D.L. 174/2012,
ovvero dal decreto sul pre-dissesto).
I nuovi adempimenti previsti dall'articolo 4 bis del D.lgs 149/2011
L'articolo in questione recita:
Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell'unità economica e giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le province e i comuni sono tenuti a redigere una relazione di inizio mandato, volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento dei medesimi enti.
La norma, molto sintetica
(soprattutto se presa in sè e senza il riferimento, a parere
di chi scrive, imprescindibile al precedente articolo 4), istituisce
quindi un nuovo adempimento (che troverà applicazione per la prima
volta proprio con questa tornata elettorale) e rappresenta per i
sindaci neo-eletti una opportunità, ma anche una
minaccia.
Tali 719 sindaci, infatti,
dopo essersi accomodati sulla poltrona del primo cittadino (non
troppo comoda in tempo di crisi), dovranno sostanzialmente compiere
una sorta di due diligence sui conti del comune per
verificarne lo stato di salute finanziaria e patrimoniale,
nonché lo stato di indebitamento.
Il comma 2 del medesimo
articolo 4 bis, poi, specifica l'obbligo: la relazione di inizio
mandato va prodotta "entro il novantesimo giorno
dall'inizio del mandato" (leggi, ragionevolmente, dalla
data di proclamazione), deve essere "predisposta dal
responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale"
e deve essere “sottoscritta ... dal sindaco”.
La relazione di inizio mandato: tra opportunità e pericoli
Questa relazione avrà
sicuramente un primo effetto di natura "comunicativa",
ponendo immediatamente fine alla "retorica" del “buco
nei conti” e della “pesante eredità” che ha
accompagnato nel passato molti avvicendamenti amministrativi (il più
significativo dei quali è stato quello al Comune di Roma nel 2008,
allorquando l'allora neo-sindaco Alemanno riuscì addirittura a
lucrare una legge speciale).
Insomma, non sarà più
possibile andare avanti per anni giustificandosi con l'adagio (usato
ed abusato ad ogni livello politico-amministrativo) del “chi è
venuto prima di noi ci ha lasciato un buco nel bilancio”.
Se il buco sussiste, va
rilevato entro 90 giorni. Firmata la relazione di inizio mandato, si
volta pagina e tutto, ma proprio tutto, diventa responsabilità del
sindaco neo-eletto il quale, per altro, a mente dell'ultimo periodo
del secondo comma, “sulla base delle risultanze della
relazione medesima …, ove ne sussistano i presupposti, [può]
ricorrere alle procedure di riequilibrio vigenti”.
Se quindi il nuovo
adempimento è sicuramente un'opportunità preziosa di trasparenza e
chiarezza, esso diviene anche un atto di responsabilizzazione estrema
dei nuovi sindaci che, in un certo senso, stabilisce una sorta di
spartiacque amministrativo, ripartendo in maniera chiara ed
inequivoca l'attribuzione dell'onere di dimostrare di aver “ben
amministrato”. La relazione di inizio mandato, insomma, potrebbe
(in metafora) essere paragonata alla ben nota formula di rito “chi
ha qualcosa da dire, parli ora o taccia per sempre”.
Sul punto, va inoltre
segnalato che, a testimonianza della portata “responsabilizzante”
di tale relazione (sia sotto il profilo amministrativo, che sotto il
profilo contabile, erariale e patrimoniale) militano diversi ordini
di considerazioni:
- innanzitutto la circostanza che l'articolo 4 bis si trova nel Capo I del D.lgs 149/2001, ovvero nel capo rubricato “meccanismi sanzionatori”
- in secondo luogo, la constatazione che la norma (anche in ragione della ben nota necessità di non contrastare con l'autonomia regolamentare degli Enti e di essere in regola con i limiti di “costituzionalità” discendenti dal vigente Titolo V della Carta) è stata adottata “al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il respetto dell'unità economica e giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa”, tutte materie che, come è evidente, rientrano nel giudizio della Corte dei Conti e che sono suscettibili di determinare la fattispecie del danno erariale
- in terzo luogo, la circostanza che questo nuovo provvedimento sia stato creato dal c.d. decreto sul pre-dissesto (il DL 174/2012) e che si leghi proprio a tale procedura di riequilibrio finanziario (oltre, ovviamente, che alla procedura del dissesto): come è noto, il legislatore nazionale è stato costretto a “creare” la procedura di riequilibrio decennale su insistenza di alcuni comuni che lamentavano enormi difficoltà ad attuare l'azione amministrativa in ragione di problematiche finanziarie pregresse, determinando così una significativa “incertezza” in merito alle eventuali responsabilità circa lo stato di difficoltà dell'Ente; ebbene, potrebbe affermarsi che il legislatore, nel concedere una extrema ratio per evitare un dissesto che sarebbe stato difficile da addebitare, abbia pure voluto evitare che questa situazione si ripetesse, introducendo un meccanismo capace di fissare un termine preciso per separare le responsabilità di un'amministrazione dalle responsabilità di quella successiva
I rischi per i nuovi sindaci
Quanto analizzato fin ora evidenzia con chiarezza che la
“relazione di inizio mandato” è molto di più di un mero
adempimento burocratico e, a tutela degli amministratori entranti,
deve essere affrontata in maniera particolarmente consapevole, anche
perchè la prima applicazione presenta alcune peculiarità che non
possono essere trascurate.
In primo luogo, la mancanza, frequentissima, del necessario e
previsto precedente logico-amministrativo.
La norma, infatti, sembrerebbe
configurare la citata “relazione di inizio
mandato” come una sorta di verifica e validazione di un'altra
relazione (prevista dal precedente articolo 4): la “relazione di
fine mandato” che il sindaco uscente
avrebbe dovuto predisporre e pubblicare entro i 90 giorni precedenti
la data delle elezioni.
Nella sostanza, quindi, il legislatore
del D.Lgs 149/2001 avrebbe inteso creare un momento di reale e
informato confronto tra l'amministrazione uscente e quella entrante,
fino a questo momento realizzato solo in occasione della (spesso
molto formale) “verifica straordinaria di cassa” prevista
dall'articolo 224 del TUEL.
Secondo il combinato dell'articolo 4 e
dell'articolo 4 bis, infatti, il vecchio sindaco avrebbe dovuto
certificare, andando via, lo stato di salute del Comune ed il
nuovo sindaco avrebbe dovuto verificare che quanto dichiarato
dal predecessore corrispondesse al vero.
Tuttavia, con la scusa della
mancata adozione del decreto del Ministero dell'Interno riguardante
lo “schema tipo” per la relazione di fine mandato
(comma 5 dell'articolo 4), molti, anzi moltissimi sindaci uscenti non
l'hanno né predisposta, né pubblicata (tema questo, su cui pure i
neo-eletti dovranno intrattenersi: infatti, (1)
dal momento che la norma prevedeva l'obbligo di redazione anche in
caso di mancanza del decreto e (2)
dal momento che la
medesima norma prevedeva anche una sanzione pari al 50%
dell'indennità/retribuzione del sindaco e del responsabile
finanziario/segretario comunale inadempiente per un periodo di tre
mesi -comma 6-, (3)
la nuova amministrazione, nel caso in cui tale decurtazione non sia
stata operata, dovrebbe provvedere al recupero delle somme).
In conseguenza, nella stragrande
maggioranza dei casi, i 719 sindaci neo-eletti dovranno verificare
qualcosa che non è stato in precedenza certificato da nessuno,
trovandosi di conseguenza a dover assumere da soli la responsabilità
della completezza e dell'esaustività dell'analisi.
Esaustività e completezza
da garantire per altro:
- attraverso l'ausilio del medesimo
responsabile finanziario (“protetto” dalla quasi inamovibilità
introdotta dal DL 174/2011) che svolgeva tale funzione anche prima
delle elezioni , il quale, paradossalmente, si troverà a dover
giudicare se stesso
- in assenza di uno schema di
analisi da seguire (non essendo espressamente previsto alcuno schema
tipo per la relazione di inizio mandato e potendosi quindi riferire
solo in via orientativa
all'ormai emanato decreto ministeriale per la relazione di fine
mandato)
Una conclusione a mo' di consiglio
Insomma, non può non concludersi
che la “relazione di inizio mandato” rischia di rivelarsi una
prova ben più ardua ed impegnativa di quanto potrebbe apparire a
prima vista, una prova che, per altro, potrebbe finire direttamente
sotto gli occhi dei cittadini (dal momento che è possibile ritenere,
in via analogica ed estensiva di
quanto previsto all'articolo 4,
che anche questo documento sia soggetto quantomeno all'obbligo di
pubblicazione sul sito istituzionale).
Bene farebbero i sindaci a non
sottovalutarlo e a dotarsi delle competenze necessarie a supportare
se stessi ed i rispettivi responsabili finanziari nella redazione di
un documento il più completo ed accurato possibile.
Come detto ne va della buona
amministrazione, della trasparenza e dell'affidabilità; ma di mezzo
potrebbe esserci anche un non indifferente tema di responsabilità
amministrativa.
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